Políticas públicas educacionais como sistemas complexos: análise do programa

todos a aprender e PTA/FI 3.0 colômbia

sistémica compleja de política pública educativa en Colombia. Desde un enfoque cualitativo

interpretativo, se empleó análisis documental y codificación mediante ATLAS ti para identificar

categorías relacionadas con implementación, territorialidad, formación docente, gobernanza y

tensiones del sistema. Los resultados evidencian que la política no opera de manera lineal, sino

a través de dinámicas emergentes condicionadas por el contexto. Asimismo, se identifican

tensiones estructurales entre centralización y autonomía, y entre estandarización y

contextualización. Se concluye que el PTA/PTAFI no solo interviene en el sistema educativo,

sino que produce marcos de conocimiento que configuran las prácticas pedagógicas. El estudio

aporta una lectura no reduccionista de la política educativa, integrando la teoría de la

Program for Learning and Integral Education (PTA/FI 3.0) as a complex systemic configuration

of educational public policy in Colombia. Using a qualitative interpretive approach, documentary

analysis and ATLAS.ti coding were applied to identify categories related to implementation,

territoriality, teacher training, governance, and systemic tensions. Findings reveal that the policy

does not operate linearly but through emergent dynamics shaped by contextual conditions.

Structural tensions between centralization and autonomy, as well as standardization and

contextualization, are also identified. The study concludes that PTA/PTAFI not only intervenes

in the educational system but also produces knowledge frameworks that shape pedagogical

practices. It contributes a non-reductionist perspective by integrating complexity theory and the

epistemology of educational policy.

qualitativa interpretativa, utilizou-se análise documental e codificação no ATLAS.ti para

identificar categorias relacionadas à implementação, territorialidade, formação docente,

governança e tensões do sistema. Os resultados evidenciam que a política não opera de forma

contribui com uma abordagem não reducionista, integrando teoria da complexidade e

epistemologia da política educacional.

Palavras-chave: Complexidade; Epistemologia; Formação Docente; Políticas Públicas;

Territorialidade.

INTRODUCCIÓN

profunda revisión crítica que cuestiona su tradicional comprensión como instrumentos lineales

de intervención estatal. Diversos enfoques contemporáneos han señalado que dichas políticas

deben ser entendidas como sistemas complejos en los que convergen múltiples actores,

retroalimentación y emergencia (Morin, 2007; Byrne & Callaghan, 2014; Cairney, 2020). Esta

el conocimiento que sustenta las políticas no es neutral, sino que responde a marcos teóricos,

intereses y disputas de poder que configuran tanto su diseño como su implementación (Tello,

2019; Fischer, 2003; Ball, 2021). En este marco, las políticas públicas educativas no solo

regulan sistemas, sino que producen formas de conocimiento, prácticas pedagógicas y modos

de entender la calidad educativa (Apple, 2019; Biesta, 2022).

principales estrategias del Ministerio de Educación Nacional para mejorar la calidad educativa

en los niveles de educación inicial y básica primaria. Desde su implementación, el programa ha

estado orientado al fortalecimiento de las prácticas pedagógicas mediante procesos de

formación docente, acompañamiento situado y uso de materiales educativos pertinentes. Este

enfoque ha permitido posicionar al PTA como una política de alto impacto en el campo de la

formación docente, con reconocimiento tanto nacional como internacional (UNESCO, 2022).

no han sido homogéneos, sino que varían significativamente según las condiciones territoriales,

institucionales y pedagógicas en las que se implementa (Díaz et al., 2016; Bayona-Rodríguez

et al., 2023). Este comportamiento diferencial sugiere que el PTA no puede ser comprendido

como un modelo lineal de intervención, sino como un sistema complejo cuya eficacia depende

idea de planes de formación como “documentos vivos” construidos desde la reflexión

pedagógica y el diálogo con las comunidades educativas, lo que evidencia una aproximación

más compleja y contextualizada de la política pública.

concebir la política educativa, pasando de modelos centrados en la estandarización hacia

enfoques que privilegian la diversidad, la participación y la construcción colectiva del

conocimiento (Biesta, 2022; Tello, 2019). En este sentido, el PTAFI 3.0 no solo amplía el

alcance del programa, sino que redefine sus fundamentos, incorporando una visión más

integral del aprendizaje que incluye dimensiones cognitivas, socioemocionales y territoriales.

Adicionalmente, el énfasis en la formación docente como eje estructurante de la política

evidencia la centralidad del profesorado en los procesos de transformación educativa. Sin

embargo, esta apuesta también pone en tensión las relaciones entre autonomía docente y

control estatal, configurando un campo de disputa en el que convergen lógicas de

acompañamiento, evaluación y regulación (Apple, 2019; Biesta, 2022; Ball, 2021).

que las políticas públicas educativas operan como sistemas complejos en los que emergen

dinámicas no previstas, efectos diferenciados y procesos de reconfiguración permanente.

que configuran esta política en el contexto colombiano contemporáneo.

orientado a comprender las políticas públicas educativas como configuraciones sistémicas

complejas, en las que convergen dimensiones institucionales, territoriales y epistemológicas.

Este posicionamiento metodológico se fundamenta en la necesidad de superar aproximaciones

lineales y positivistas que han predominado en el análisis de políticas públicas, reconociendo la

naturaleza no lineal, dinámica y emergente de los sistemas educativos (Morin, 2007; Byrne &

Callaghan, 2014; Cairney, 2020).

crítico, entendido no solo como un proceso de revisión de fuentes, sino como una estrategia

interpretativa que permite reconstruir los marcos de sentido, las racionalidades políticas y los

dispositivos de conocimiento que configuran el Programa Todos a Aprender (PTA) y su

2021).

2024), así como investigaciones que analizan su impacto en la calidad educativa, la formación

docente y las prácticas pedagógicas (Díaz et al., 2016; Bayona et al., 2023; Reyes, 2021;

Vargas, 2023).

actualidad y relevancia académica, priorizando estudios publicados en los últimos años y

aquellos que aportan evidencia empírica sobre la implementación del programa en diferentes

contextos territoriales. Esta decisión responde a la necesidad de captar la heterogeneidad del

PTA, la cual ha sido identificada como un factor determinante en la variabilidad de sus

resultados (Gómez, 2024; Díaz et al., 2016).

asistida por software especializado (ATLAS.ti), la cual permitió identificar categorías

emergentes y establecer relaciones entre los distintos componentes de la política pública. En

una primera fase, se realizó una codificación abierta, orientada a identificar conceptos clave

presentes en los documentos analizados, tales como formación docente, acompañamiento

pedagógico, territorialidad, implementación, evaluación, gobernanza y formación integral. En

una segunda fase, se llevó a cabo una codificación axial, que permitió establecer relaciones

entre estas categorías, evidenciando patrones de interacción, tensiones y procesos de

interdependencias y dinámicas emergentes que caracterizan la política pública educativa

orientó a establecer relaciones causales lineales, sino a comprender los procesos de

interacción, adaptación y emergencia que configuran el funcionamiento del programa (Cairney,

2020; Rizvi & Lingard, 2020). Esto implicó reconocer que los efectos del PTA no pueden ser

explicados exclusivamente por su diseño, sino por la manera en que este es interpretado,

apropiado y reconfigurado en los diferentes contextos territoriales.

orientada a identificar los marcos de conocimiento que sustentan el programa y las formas en

que estos influyen en la definición de la calidad educativa. En este sentido, se analizó cómo el

PTA y el PTA/FI 3.0 producen discursos, prácticas y representaciones sobre la enseñanza, el

aprendizaje y el rol docente, en línea con los planteamientos de la epistemología crítica de la

política educativa (Tello, 2019; Ball, 2021; Apple, 2019; Biesta, 2022).

la política, tales como la estandarización y la contextualización, el control y la autonomía

docente, y la centralización y la territorialidad. Estas tensiones son interpretadas como

manifestaciones de la complejidad del sistema educativo, en el que coexisten múltiples lógicas

de acción y marcos de referencia (Verger et al., 2018; OCDE, 2020).

medida en que se configura simultáneamente como un mecanismo de apoyo pedagógico y

inscribe en un modelo híbrido, en el que coexisten procesos de centralización en el diseño de la

política y dinámicas de descentralización en su implementación. Esta tensión entre control

estatal y autonomía institucional se expresa en la manera en que las escuelas interpretan y

adaptan las orientaciones del programa (Verger et al., 2018; Cairney, 2020). Asimismo, la

participación de actores locales emerge como un factor clave para la apropiación de la política,

lo que refuerza la importancia de la gobernanza en contextos complejos.

programa no pueden ser interpretados como resultados directos de la política, sino como

emergencias del sistema. Los hallazgos muestran que la calidad educativa, el impacto del

programa y los resultados de aprendizaje dependen de la interacción entre implementación,

formación docente y contexto territorial (OCDE, 2020; Díaz et al., 2016). Esta perspectiva

cuestiona las evaluaciones tradicionales basadas en indicadores estandarizados, al señalar la

necesidad de enfoques más integrales y contextualizados (Biesta, 2022).

hallazgos en términos de no linealidad, interdependencia y emergencia. En este sentido, el PTA

y su transición al PTA/FI 3.0 pueden ser comprendidos como sistemas complejos en los que los

resultados no responden a relaciones causales simples, sino a dinámicas de interacción entre

para comprender cómo se construyen las racionalidades que sustentan la política y cómo estas

influyen en su implementación.

estructurales que atraviesan la política pública educativa, tales como control versus autonomía,

estandarización versus contextualización y evaluación versus formación. Estas tensiones no

son anomalías, sino manifestaciones propias de la complejidad del sistema, en el que coexisten

múltiples racionalidades y niveles de acción (Apple, 2019; Biesta, 2022). Asimismo, estas

tensiones influyen directamente en los resultados del programa, generando efectos

diferenciados en los distintos contextos educativos.

transición al PTA/FI 3.0 deben ser comprendidos como una configuración sistémica compleja,

en la que la implementación, la formación docente, la territorialidad, la gobernanza y los marcos

epistemológicos interactúan de manera dinámica, generando resultados emergentes y

tensiones estructurales. Esta lectura permite proponer una comprensión no reduccionista de la

política pública educativa, en la que el análisis de la complejidad y la epistemología se

constituyen en herramientas fundamentales para interpretar los procesos de transformación

educativa en contextos contemporáneos.

en la eficiencia y la implementación técnica, hacia una lectura que reconoce la naturaleza

dinámica, emergente y no lineal de la política pública educativa.

la implementación como espacio de reconfiguración de la política. Lejos de ser una fase

subordinada al diseño, la implementación se configura como un proceso activo de

reinterpretación, adaptación y resignificación, en el que los actores educativos, las condiciones

territoriales y las capacidades institucionales desempeñan un papel determinante. Esta

perspectiva permite cuestionar las lecturas homogéneas del impacto del PTA, evidenciando

que sus resultados son el producto de interacciones complejas más que de relaciones causales

directas.

lógica contextual, capaz de reconocer la diversidad y complejidad de los sistemas educativos.

articulación entre la teoría de la complejidad y la epistemología de la política educativa como

marco analítico para el estudio de políticas públicas. Esta articulación permite comprender que

las políticas no solo producen efectos en el sistema educativo, sino que también generan

formas de conocimiento, discursos y racionalidades que configuran la manera en que se

entiende la educación. En este sentido, el PTA y su transición al PTA/FI 3.0 pueden ser

interpretados como dispositivos epistemológicos que no solo intervienen en la realidad, sino

que contribuyen a construirla.

política pública no como fallas o limitaciones, sino como expresiones inherentes a la

complejidad del sistema. Las contradicciones entre centralización y descentralización,

evaluación y formación, o política y práctica pedagógica, son interpretadas como

manifestaciones de la coexistencia de múltiples racionalidades que operan simultáneamente en

el campo educativo. Esta perspectiva permite avanzar hacia una comprensión más sofisticada

de la política pública, en la que las tensiones no se eliminan, sino que se gestionan como parte

constitutiva del sistema.

obstante, esta transformación también introduce nuevas complejidades, al requerir mayores

los sistemas educativos como configuraciones complejas. Este enfoque invita a repensar tanto

el diseño como la evaluación de las políticas, superando modelos centrados exclusivamente en

indicadores estandarizados y promoviendo aproximaciones que reconozcan la diversidad, la

interacción y la emergencia como elementos centrales del sistema educativo.

que no solo descentralicen funciones, sino que promuevan la democratización del

conocimiento, la participación activa de los actores educativos y el reconocimiento de la

diversidad territorial como condiciones fundamentales para la transformación educativa. En

este horizonte, la política pública deja de ser un instrumento de control para convertirse en un

espacio de construcción colectiva, en el que la educación se configura como un proceso

dinámico, situado y profundamente político.

Declaración de conflicto de interés

laboral o personal relacionado con la realización, análisis, interpretación o publicación de esta

investigación.

Declaración de contribución a la autoría (Taxonomía credit)

supervisión, validación, visualización, redacción del borrador original, revisión y edición del

interpretación de resultados y redacción final del manuscrito.

Declaración de uso de inteligencia artificial

apoyo complementario en tareas de asistencia a la redacción, organización de ideas, revisión

de estilo académico, corrección gramatical y apoyo en la estructuración preliminar de algunos

apartados del manuscrito. Dichas herramientas no sustituyeron en ningún momento el análisis

crítico, la interpretación de los datos, la construcción teórica, las decisiones metodológicas ni el

proceso intelectual propio de la investigación.

interpretaciones, conclusiones y aportes presentados en este artículo son producto de su

trabajo intelectual original. De igual manera, declara haber realizado procesos de revisión y

verificación de originalidad mediante diferentes herramientas tecnológicas disponibles,

garantizando que el manuscrito no contiene plagio ni reproducción indebida de contenidos

generados por sistemas de inteligencia artificial.

sobre el contenido presentado en esta investigación.

Bayona-Rodríguez, H., Jiménez, J., López Rodríguez, N. M., & Salazar Blanco, C. P. (2023).

Díaz, S. M., Barreira, C., & Pinheiro, M. R. 2016). Evaluación del programa Todos a Aprender.

Fischer, F. (2003). Reframing public policy. Oxford University Press.

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