Revista Multidisciplinar Epistemología de las Ciencias

Volumen 3, Número 1, 2026, enero-marzo

DOI: https://doi.org/10.71112/k45nk713

RIESGOS CONSTITUCIONALES DE UNA REFORMA TOTAL: CAPTURA POLÍTICA,

EROSIÓN INSTITUCIONAL Y CONFLICTOS CON LOS ÓRGANOS DE CONTROL

RESUMEN

El texto examina los riesgos constitucionales que enfrenta Colombia ante propuestas de

discrecionalidad del Ejecutivo y debilitan los controles. La experiencia comparada confirma el

riesgo: Venezuela, Ecuador, Nicaragua y El Salvador muestran cómo reformas, estados de

excepción prolongados y cooptación de cortes concentran poder y reducen pluralismo. Incluso

en Estados Unidos, sin reformas formales, la erosión de normas informales ha fortalecido al

Ejecutivo, ofreciendo alertas relevantes para Colombia en escenarios polarizados.

Palabras clave: Constitución; Constituyente; Constitucionalismo Abusivo; Captura

Institucional; Separación de Poderes.

ABSTRACT

This article analyzes the constitutional risks facing Colombia in light of proposals to deeply

can occur through the strategic use of amendment mechanisms, politically aligned judicial

reinterpretations, and legitimizing discourses that expand executive discretion while weakening

institutional checks and balances. Comparative experiences from Venezuela, Ecuador,

Nicaragua, and El Salvador illustrate how constitutional reforms, prolonged states of exception,

and the capture of high courts have facilitated power concentration and reduced political

pluralism. Additionally, developments in the United States demonstrate that even without formal

constitutional changes, the erosion of informal norms can strengthen executive authority,

offering relevant warnings for Colombia in polarized political contexts.

Keywords: Constitution; Constituent Assembly; Abusive Constitutionalism; Institutional Capture;

Separation of Powers.

Colombia. Estas discusiones no solo plantean interrogantes jurídicos sobre los mecanismos

El objetivo de este estudio es analizar los riesgos constitucionales asociados al uso del

poder constituyente derivado cuando la reforma deja de orientarse al perfeccionamiento

institucional y se convierte en un instrumento para alterar los equilibrios del sistema político. La

investigación se apoya en la teoría del constitucionalismo abusivo, desarrollada por autores

como Landau (2013) y Dixon y Landau (2021), desde una perspectiva analítica y crítica de

carácter jurídico-constitucional. Metodológicamente, el trabajo adopta un enfoque cualitativo,

doctrinal y reflexivo, propio de la investigación jurídico-constitucional, sustentado en el análisis

normativo, jurisprudencial y comparado, orientado a una interpretación crítica de las reformas

constitucionales y de sus efectos sobre la separación de poderes, los mecanismos de control

institucional y la garantía de los derechos fundamentales.

Estados Unidos, Venezuela, Nicaragua y El Salvador— muestra que tanto las reformas

formales como las reinterpretaciones judiciales pueden facilitar procesos de concentración del

poder y debilitamiento de los contrapesos democráticos. En el caso colombiano, la reforma

constante, como advierte Novoa García (2021), puede generar una erosión progresiva del

equilibrio institucional, especialmente en contextos de polarización política.

El artículo se estructura de la siguiente manera: en primer lugar, se examinan los

mecanismos constitucionales de reforma y su significado político; en segundo lugar, se

analizan los riesgos constitucionales asociados al uso estratégico del poder constituyente

derivado; y, finalmente, se presentan conclusiones orientadas a delimitar criterios que permitan

preservar la autonomía institucional, el pluralismo y los controles democráticos en Colombia.

METODOLOGÍA

Este trabajo corresponde a un artículo reflexivo de enfoque cualitativo y orientación

jurídico-constitucional. Se desarrolla mediante un análisis doctrinal y normativo, apoyado en la

interpretación hermenéutica de categorías como constitucionalismo abusivo, separación de

poderes, estabilidad institucional y control del poder. La argumentación se sustenta en fuentes

primarias (Constitución de 1991 y jurisprudencia constitucional relevante sobre límites al poder

de reforma y doctrina de la sustitución) y fuentes secundarias (literatura especializada sobre

erosión democrática y captura institucional). De manera complementaria, se incorpora un

contraste comparado (Venezuela, Ecuador, Nicaragua, El Salvador y Estados Unidos) con

finalidad ilustrativa, para identificar patrones de concentración del poder y debilitamiento de

contrapesos, y valorar su pertinencia como advertencia para el caso colombiano. El alcance del

concentración del poder cuando se orientan a debilitar los frenos y contrapesos institucionales.

altamente mutable y dependiente de mayorías coyunturales. En el caso colombiano, la

frecuencia y el alcance acumulativo de las reformas desde 1991 han contribuido a una

percepción de fragilidad del pacto constitucional, debilitando su función como límite efectivo al

poder y como marco normativo de largo plazo.

En tercer lugar, el estudio muestra que las reformas constitucionales de gran alcance

tienden a generar tensiones y conflictos con los órganos de control y con el principio de

separación de poderes. La modificación de competencias, mecanismos de designación o

condiciones de permanencia de estas entidades incrementa el riesgo de politización y

subordinación funcional, lo que compromete su capacidad de ejercer control efectivo sobre el

Ejecutivo y el legislativo reformador. En este contexto, la jurisprudencia constitucional

En conjunto, los resultados indican que los riesgos constitucionales asociados a una

reforma total o profunda no dependen exclusivamente de la forma del cambio, sino de su

orientación material y de sus efectos previsibles sobre el equilibrio institucional, el pluralismo

político y la vigencia del Estado social y democrático de derecho en Colombia.

legislación y rediseños institucionales, para subordinar a los órganos de control. No se trata de

una ruptura abrupta, sino de una erosión progresiva en la que los frenos y contrapesos

conservan su forma, pero pierden autonomía y eficacia. Así, la Constitución deja de operar

como límite al poder y pasa a funcionar como instrumento para su concentración y

perpetuación, debilitando el pluralismo democrático. Esta dinámica corresponde a lo que

Landau denomina “constitucionalismo abusivo”, entendido como el uso estratégico de

mecanismos formales de cambio constitucional para erosionar la democracia desde dentro y

dificultar la alternancia política (Landau, 2013).

Sin embargo, la captura constitucional contemporánea no se limita al control político

interno. Resulta necesario considerar formas paralelas de captura corporativa y regulatoria,

mediante condicionalidades que, aunque formales y contractuales, restringen márgenes de

autonomía democrática (Rodrik, 2011). A ello se suma la influencia geopolítica ejercida por

potencias globales, que utilizan acuerdos comerciales, cooperación militar o presión

diplomática para orientar reformas normativas y políticas públicas en países dependientes,

condicionando su margen de decisión soberana (Ikenberry, 2011; Nye, 2021). Estas dinámicas

revelan que la erosión constitucional no es únicamente estatal, sino que puede estar inducida

por centros de poder no representativos —estatales o privados— capaces de capturar

legislaciones, agencias reguladoras o incluso decisiones judiciales.

En términos dinámicos, la captura opera por varias vías complementarias. Primero,

mediante reformas que modifican reglas de nombramiento y permanencia de autoridades de

herramientas legales y regulatorias que, sin romper formalidades, vacía de sustancia la

rendición de cuentas y la competencia electoral efectiva (Ginsburg & Huq, 2018; Levitsky &

Ziblatt, 2018). Tercero, por la cooptación más sutil de tribunales y fiscalías, que deriva en una

“revisión judicial abusiva”: cortes que legitiman cambios concentradores de poder con el ropaje

de la constitucionalidad (Landau & Dixon, 2020).

La evidencia comparada en América Latina muestra que la combinación de liderazgos

populistas e instituciones frágiles incrementa el riesgo de captura del Estado, debilitando el

Estado de derecho y favoreciendo la concentración del poder mediante reformas e

interpretaciones aparentemente neutras, pero con efectos asimétricos sobre la oposición y los

controles (Carrión & Korman, 2023). En este contexto, el “abuso del derecho” se consolida

liberal como la independencia judicial, los órganos de control y la competencia política

(Holgado, 2024).

Trasladado al plano normativo, la captura vulnera principios medulares: separación de

poderes, control judicial efectivo, responsabilidad política y pluralismo. Aun cuando las reformas

cumplan el procedimiento formal, su legitimidad democrática se pone en entredicho si su

finalidad o su efecto previsible es concentrar poder, blindar al incumbente o desactivar

contrapesos (Levitsky & Ziblatt, 2018; Ginsburg & Huq, 2018). En clave aplicada a Colombia,

diagnósticos recientes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, alertan sobre

el deterioro de la confianza ciudadana en los contrapesos y sobre riesgos de

hiperpresidencialismo, lo que exige escrutar no solo la forma de las reformas sino su impacto

En síntesis, hay captura política cuando el marco constitucional conserva su fachada,

pero pierde su función de límite: los pesos y contrapesos siguen “en el papel”, pero dejan de

operar como salvaguardas efectivas frente al poder. El resultado es una democracia adjetivada

—de apariencia— en la que el pluralismo y la alternancia se vuelven crecientemente costosos o

inviables (Dixon, 2025).

Concepto doctrinal: constitucionalismo abusivo

La teoría del constitucionalismo abusivo brinda un marco conceptual muy útil para

entender este fenómeno. Según Landau, el constitucionalismo abusivo ocurre cuando los

mecanismos de cambio constitucional —en particular reformas y reemplazos constitucionales—

son utilizados por actores políticos para erosionar el orden democrático, más que para

central en los diagnósticos de International IDEA (2024), que reporta deterioros concentrados

en “Representación” y “Derechos”, y en los análisis de casos en los que reformas recientes

consolidan ejecutivos hiperpoderosos con árbitros dependientes (Carrión & Korman, 2023). El

hilo conductor con la teoría es claro: si el “para qué” de la reforma es blindar la hegemonía y

reducir la diversidad política, la legitimidad material de la reforma se resiente, aunque el “cómo”

respete procedimientos (Landau, 2013; Huq & Ginsburg, 2018).

Uno de los peligros estructurales de los discursos que invocan el “poder constituyente

del pueblo” es su potencial para justificar la eliminación de límites materiales o procedimentales

al ejercicio del poder político. La historia constitucional muestra que la apelación a la voluntad

popular puede emplearse no para ampliar la participación democrática, sino para neutralizar los

constituyentes y plebiscitarios han sido utilizados para concentrar poder en el Ejecutivo bajo la

retórica de una legitimidad democrática superior (Negretto, 2013).

El constituyente colombiano de 1957 parece haber sido consciente de esta tensión. Tras

la ruptura institucional ocasionada por la dictadura de Rojas Pinilla, el plebiscito que restableció

el orden constitucional introdujo una restricción explícita al poder de reforma, al exigir mayorías

calificadas y limitar el alcance de las modificaciones constitucionales por parte del Congreso.

Ese diseño respondió al temor de que mayorías circunstanciales —al amparo del discurso de la

soberanía popular— pudieran desmantelar las bases del pluralismo durante la etapa del Frente

Nacional (Uprimny, 2002). En esa lógica, el mecanismo de reforma dejó de ser un instrumento

puramente procedimental para convertirse en un dispositivo de defensa institucional frente a

para redefinir la representación política en términos excluyentes. El desafío contemporáneo

consiste, por tanto, en preservar la dimensión inclusiva del principio democrático sin convertir la

legitimidad electoral en argumento para despojar a las minorías de capacidad real de

participación política.

Riesgo 2: pérdida de estabilidad institucional y erosión del estado de derecho

La estabilidad constitucional supone que ciudadanos e instituciones puedan confiar en

la previsibilidad y permanencia de las reglas del juego, esto es, en que las normas no se

modificarán de manera arbitraria según la voluntad del gobernante o las exigencias de la

coyuntura política. Implica también que los derechos, los procedimientos y los mecanismos de

control operen con consistencia en el tiempo, ofreciendo un marco de seguridad jurídica y de

refuerzan la idea de la Constitución como un pacto duradero que organiza la vida política. Sin

embargo, cuando las reformas se acumulan de manera reiterada —como ocurre en Colombia,

donde se han aprobado más de cincuenta enmiendas desde 1991—, ese fundamento de

confianza se debilita. En tales condiciones, la Constitución corre el riesgo de transformarse en

un “texto móvil”, susceptible de ser ajustado a intereses políticos inmediatos más que de

expresar un acuerdo normativo de largo plazo.

No obstante, el caso colombiano presenta un matiz relevante. Más allá de la diversidad

de mayorías coyunturales que han impulsado las reformas, es posible identificar patrones de

continuidad que responden a intereses estructurales y a lógicas persistentes de organización

del poder. Así, la inestabilidad no proviene únicamente de la frecuencia de las reformas, sino

La flexibilización del régimen de estados de excepción, la modificación del sistema de

controles y la ampliación del margen de acción presidencial —por ejemplo, en las reformas de

2003, 2004, 2011 y 2015— muestran que no todas las transformaciones son episódicas.

Muchas responden a una matriz estable de prioridades institucionales: expandir la capacidad

del Ejecutivo, preservar la gobernabilidad en contextos de crisis y garantizar la adaptabilidad

del sistema político sin alterar sus bases materiales de poder (Lowande & Rogowski 2021). En

este sentido, las reformas reiteradas no solo expresan intereses momentáneos, sino que

también funcionan como mecanismos de ajuste permanente que, bajo la apariencia de cambio

constitucional legítimo, han permitido sostener acuerdos de largo plazo entre élites políticas,

órganos de control y poder ejecutivo.

cambia reiteradamente, pero la estructura de intereses que dichas reformas protegen

permanece sorprendentemente estable. Como han mostrado Negretto (2013) y Gargarella

(2010), la alta frecuencia de reformas constitucionales en América Latina rara vez supone una

redistribución real del poder, sino que tiende a preservar el núcleo decisorio de las élites

gobernantes. En este modelo, las normas se modifican según las necesidades coyunturales del

gobierno o de los partidos dominantes, los equilibrios de poder se alteran sin deliberación

democrática sustantiva y la arquitectura institucional queda sometida a reinterpretaciones

sucesivas más que al respeto de su diseño estructural. Esta dinámica coincide con lo que

Landau (2013) denomina “constitucionalismo abusivo”: el uso formal de los mecanismos

constitucionales para asegurar la continuidad del poder político bajo la apariencia de legalidad.

se expresa únicamente como arbitrariedad o volatilidad política, sino como un mecanismo

sofisticado de estabilidad del poder bajo la apariencia permanente de cambio constitucional.

Las consecuencias de esta pérdida de estabilidad institucional son profundas. En lo

económico, la inversión tanto nacional como extranjera suele requerir marcos estables y

predecibles; cuando las reglas cambian con facilidad, el riesgo del negocio aumenta, la

planificación se encarece y la confianza se erosiona. En el plano económico, la inversión —

tanto nacional como extranjera— requiere marcos normativos estables y predecibles. Cuando

las reglas cambian con facilidad, aumentan los costos de planificación, se incrementa el riesgo

regulatorio y la confianza empresarial se deteriora. Este vínculo entre estabilidad jurídica y

desarrollo ha sido ampliamente documentado por la economía institucional (North, 1990;

analizados: en algunos casos genera incertidumbre y retracción de capital, mientras que en

otros los actores económicos se adaptan pragmáticamente o incluso se benefician de la

volatilidad, particularmente cuando mantienen vínculos con quienes controlan el proceso

político. Como señala Negretto (2013), las reformas constitucionales en América Latina no

afectan por igual a todos los sectores económicos, sino que tienden a proteger a los grupos

que participan en la coalición gobernante. Esto indica que la relación entre estabilidad

normativa e inversión no es puramente económica, sino que está mediada por la estructura de

poder vigente y por la cercanía de determinados sectores al gobierno.

Institucionalmente, la legitimidad del sistema se debilita: si los ciudadanos perciben que

las normas pueden ser modificadas sin garantía, empieza a perderse la creencia en que el

constituciones se reforman reiteradamente o se reinterpretan según las necesidades de las

mayorías políticas, se debilita la idea de que existen límites efectivos al poder, y se erosiona la

confianza en la imparcialidad del sistema jurídico-político. No obstante, esta premisa enfrenta

hoy una crisis creciente: amplios sectores sociales ya no consideran prioritario el respeto a la

Constitución, y en muchos casos están dispuestos a apoyar —e incluso celebrar— su

transgresión si esta se presenta como vía para atender demandas urgentes de seguridad,

bienestar o representación. Este fenómeno ha sido descrito en la literatura como un

desplazamiento de la legitimidad desde la norma hacia el liderazgo político carismático, y ha

sido documentado empíricamente en procesos contemporáneos de erosión democrática que

gozan de apoyo electoral mayoritario (Levitsky & Ziblatt, 2018; Mounk, 2018). El resultado es

que ello satisface demandas inmediatas, aun a costa de debilitamiento institucional a largo

plazo.

Como señalan Aisen y Veiga (2011), “una mayor inestabilidad política se asocia con

la productividad y, en menor medida, la acumulación de capital físico y humano” (p. 3).

Desde la doctrina, autores como John Rawls han concebido la Constitución como un

pacto de largo plazo que permite a generaciones sucesivas confiar en su vigencia y abrigo, no

como un medio de cambio constante sin anclaje institucional. Rawls sostiene que la estabilidad

del orden constitucional descansa en un consenso superpuesto (“overlapping consensus”) que

trasciende la mera negociación política temporal (Rawls, 1993/2005). En el caso colombiano, el

constitucional que no puede modificarse mediante reformas ordinarias. Sin embargo, diversos

autores han advertido que, cuando las reformas se vuelven frecuentes y afectan elementos

estructurales —como la organización de poderes, la forma de gobierno o el régimen de

participación política—, existe el riesgo de que, sin convocar una nueva Asamblea

Constituyente, la Carta de 1991 sea reemplazada progresivamente por un texto materialmente

distinto del acordado originalmente. Ello no solo genera incertidumbre jurídica, sino que

también desdibuja la identidad del pacto constitucional y pone en cuestión qué elementos del

orden institucional gozan de estabilidad y cuáles pueden ser alterados según las mayorías del

momento (Silva & Contreras, 2020).

En la jurisprudencia colombiana se encuentran mecanismos de control de esta

preservar la identidad de la Constitución. Cómo se verá, está teoría se desarrolló desde antes

en la Sentencia C-141 de 2010; posteriormente la Sentencia C-1056 de 2012 fijó criterios sobre

la “sustitución de la Constitución”: la reforma no puede modificar de modo irreconocible los

principios estructurales del texto original, so riesgo de vaciar su fuerza vinculante.

Por tanto, en Colombia el riesgo de inestabilidad institucional no es mero academicismo:

está ligado a la frecuencia, amplitud y orientación de las reformas constitucionales, y a la

capacidad de las instituciones de garantizar que el marco constitucional no pierda su carácter

de garantía frente al poder. Si los cambios se hacen sin deliberación, en contextos de mayorías

absolutas y sin salvaguardas efectivas, la seguridad jurídica y la confianza ciudadana pueden

erosionarse, y con ellas la base misma del Estado social de derecho.

Su finalidad es evitar la concentración del poder mediante un sistema de frenos y contrapesos

que garantice la independencia funcional de las ramas del poder público y de los órganos de

control. De acuerdo con la doctrina constitucional, este equilibrio no se traduce en una división

rígida, sino en una colaboración armónica que permite ejercer control recíproco sin vulnerar la

autonomía de cada poder (Corte Constitucional, Sentencia C-141 de 2010).

Cuando una reforma constitucional pretende modificar de manera sustancial las

competencias, los métodos de designación o las funciones de las entidades de control —como

la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República o la Defensoría

del Pueblo—, puede surgir un conflicto institucional directo. Estas entidades tienen un mandato

constitucional de vigilancia sobre el ejercicio del poder y, por tanto, cualquier intento de

Constitucional en las sentencias C-551 de 2003 y C-1040 de 2005.

En la Sentencia C-1040 de 2005, la Corte Constitucional colombiana reiteró que el

poder constituyente derivado —esto es, el Congreso en ejercicio de la facultad de reforma— no

puede sustituir los elementos esenciales de la Constitución, entre ellos el principio de

separación de poderes y la independencia judicial. El tribunal sostuvo que la legitimidad de toda

reforma se mide no solo por su forma, sino por su contenido material, el cual debe preservar la

identidad estructural de la Constitución. En esa misma línea, en la Sentencia C-141 de 2010, la

Corte recordó que el control de constitucionalidad se extiende también a los actos legislativos,

cuando estos desconocen límites competenciales o sustituyen los principios fundantes del

orden constitucional.

“se desvanece, por consiguiente, la soberanía como potestas legibus solutus, claramente

incompatible con el Estado constitucional de derecho, que no admite la existencia de poderes

absolutos, es decir, no sujetos a las leyes” (Ferrajoli, 2011, p. 36).

En el contexto colombiano, la separación de poderes ha sido históricamente un eje de

tensión. Los choques entre ramas del poder —por ejemplo, entre el Ejecutivo y la Corte

Constitucional en decisiones sobre justicia transicional, equilibrio fiscal o nombramientos en

órganos de control— evidencian lo frágil que puede resultar el sistema cuando uno de los

poderes intenta expandir sus competencias. El riesgo se amplifica si una eventual reforma

constitucional busca modificar los mecanismos de elección de los titulares de la Procuraduría,

Contraloría o Defensoría, reduciendo la participación del Congreso o del poder judicial en esos

Además, una reforma de gran alcance podría provocar colisiones competenciales entre

el Congreso reformador y los órganos encargados de velar por la supremacía constitucional. Si

la Corte Constitucional interpreta que una reforma sustituye la Constitución —por ejemplo,

eliminando o debilitando los controles interinstitucionales—, tendría la potestad de declarar su

inexequibilidad, lo que abriría una confrontación directa entre el poder legislativo reformador y

el tribunal constitucional. De hecho, la jurisprudencia comparada advierte que este tipo de

enfrentamientos institucionales tienden a minar la estabilidad democrática y a polarizar el

sistema político (Huq & Ginsburg, 2018).

La experiencia internacional reciente, especialmente en América Latina, demuestra que

los procesos de concentración del poder suelen iniciar con ajustes técnicos a los sistemas de

recíproco entre las instituciones. La separación de poderes no es un obstáculo para la

gobernabilidad, sino su condición misma: es el principio que asegura que la fuerza del Estado

esté al servicio de la ley y no de los gobernantes.

Por ello, toda reforma constitucional verdaderamente legítima debe preservar el núcleo

esencial de la Carta del 91, cimentado en cuatro pilares: la separación de poderes, el

pluralismo político, la garantía de los derechos fundamentales y el control judicial y ciudadano

del poder. Cuando alguno de estos pilares se debilita o se reinterpreta con fines políticos, se

abre una grieta en el equilibrio constitucional que sostiene la democracia.

Luigi Ferrajoli (2011) explica que el Estado constitucional moderno descansa sobre la

autolimitación del poder político mediante normas supremas que subordinan a los gobernantes

al derecho. La Constitución, entonces, no es un instrumento de poder, sino un límite frente al

poder. En la misma línea, Roberto Gargarella (2021) advierte que las constituciones

latinoamericanas solo pueden cumplir su función transformadora si se mantienen como “salas

David Landau (2013) denominó este fenómeno constitucionalismo abusivo: el uso de los

mecanismos de cambio constitucional para concentrar el poder y erosionar los contrapesos

institucionales desde dentro del sistema. En palabras de Tom Ginsburg y Aziz Huq (2018), las

democracias rara vez mueren de un golpe, sino “por una serie de reformas legales que, aunque

formales, reducen la independencia y la rendición de cuentas”. De ahí que el riesgo no sea

reformar, sino reformar sin límites, desplazando el sentido original del constitucionalismo

democrático hacia un modelo de legalidad autorreferencial.

John Rawls (2005) sostiene que la estabilidad de un régimen justo se apoya en un

consenso superpuesto entre ciudadanos que, aunque difieran en sus ideologías, coinciden en

respetar los principios básicos de libertad, justicia y legalidad. Ese consenso es precisamente lo

una mayoría transitoria fractura el pacto intergeneracional que da sentido al constitucionalismo

colombiano.

Karl Loewenstein (1937), al formular su teoría de la “democracia militante”, advirtió que

los sistemas democráticos deben contar con herramientas para defenderse de quienes buscan

destruirlos desde adentro. No se trata de inmovilismo, sino de autoprotección: una democracia

madura no puede permanecer indiferente frente a la manipulación de sus propias reglas. De

ahí que la defensa de la Constitución no sea un gesto conservador, sino una exigencia de

prudencia republicana: reformar lo necesario sin tocar los fundamentos que sostienen la

libertad y la justicia.

El proyecto, según esa lectura, plantea la creación de una Asamblea Constituyente con

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